有效碳費機制與收入分配使用之規範研究（2022年4月）

研究摘要

　　刻正修法中的《溫室氣體減量管理法》（下稱溫管法），政府預期透過「碳費」的管制作為抑低溫室氣體排放，達成2050年淨零排放的目標。為能一方面確保此目標之實現，另一方面維持並凝聚碳費管制所需的社會接受度，必須分別確保有足夠的碳費水準，以及收入用途上能更合理的分配以及使用，以回應減緩需求、落實污染者付費外，也確保氣候正義的精神，能讓氣候變遷衝擊下的脆弱群體獲得碳費收入的補償。

強化課徵碳費與氣候法立法目的之連結
　　首先，本研究以「碳費之收取」作為達成《氣候變遷因應法》立法目的之政策工具。以目前環保署110年10月21日所預告之《氣候變遷因應法》草案為例，其立法目的以『為因應全球氣候變遷，制定氣候變遷調適策略，降低與管理溫室氣體排放，落實環境正義，善盡共同保護地球環境之責任，並確保國家永續發展，特制定本法。』另依據同草案第28條之規定，中央主管機關為達成國家溫室氣體長期減量目標及各期階段管制目標，得分階段對管制排放源徵收碳費。
此規範想像，似僅將碳費之目的限於達成溫室氣體減量目標。然而，就碳定價機制（碳稅費，排放交易）而言，主要的思考應更近一步擴展，除了是強調排碳外部成本內部化以促使或導引排放源改變排放行為，降低溫室氣體排放以外，更應展現污染者付費原則、氣候正義（衡平原則、永續發展原則）的精神。這樣的思考同時也呼應碳費收入紅利的分配上，應更重視淨零轉型上的需求。據此，碳費收取之目的，應須更貼近整體氣候立法目的，滿足適當性的要求。

有效碳費機制：朝向巴黎氣候目標的碳價水準
　　本研究所稱「有效碳費機制」，為確保碳費費率得以維持相當水準的規範設計，以促使碳費目的的達成。國際上主要的碳價水準，基本上則以《巴黎協定》的氣候目標（升溫控制於攝氏1.5~2度；2050淨零碳排）為目標來訂定碳價格（2020年達到每噸40～80美元，並於2030年達到每噸以及50～100美元的碳價水準）據此，規範設計上則包含（1）法律直接明定費率調整的規劃（逐年或不定期的價格目標或固定費率調整或條件式的調整固定費率）；（2）法律授權彈性調整（法定審酌因素、定期、自由裁量、授權行政機關或特別委員會、費率的調整是否固定或有上下限）。

公正碳費支用：平衡減緩與調適支用，強化社會面上的低碳轉型需求，完善管考機制
　　鑑於目前各草案版本中「溫室氣體管理基金」的用途目的，仍以溫室氣體減緩、補助產業氣候行動（如環保署版本等更以此為優先支用項目），忽略調適行動需求、氣候科研，以及低碳轉型中社會面向上，如公民參與、公正轉型（重視勞工轉型、低調適能力家戶的補貼等）的需求。最後，目前母法草案或現行基金管理辦法中，欠缺妥善氣候治理，如拉高治理層級（行政院核定管理辦法）以及建立實質管考此基金使用績效的標準，即除了減量的效益，也應重視低碳轉型的各項縱效實益。

氣候法草案各版本比較：目的不完備、授權範圍不清、欠缺完整管考機制與公民參與
　　2020年起臺灣展開《溫室氣體減量及管理法》修法工程，期許以《氣候變遷因應法》作為2050年淨零轉型的核心法制，其中包含淨零目標入法、明確治理權責、填補調適缺口等外，碳價課徵是各方利害關係人與社會的爭議焦點。
　　本研究分析目前14個氣候法版本中碳費之規範，發現明文於母法中的部分僅包含碳費徵收之目的（為達成國家溫室氣體減量目標）、徵收對象（直接與間接排放源），至於計算方式、徵收方式、申報、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、收費之排放量計算方法、免徵及其他應遵行事項之辦法等，則由中央主管機關定之，未有更具體的授權範圍，除違背授權明確性之原則外，對於碳費制度的有效性、甚至作為特別公課而應有定期國會監督的規範，皆付之闕如。

據此，本條建議如下：
（一）碳費徵收目的上，應新增落實污染者付費原則及對脆弱群體之保障，以各明確排放源的群體同質性與徵收目的間之事物關聯性。概碳費作為《氣候變遷因應法》重要的政策工具，其制度目的應不僅在於達成溫室氣體減量目標上，也在落實污染者付費原則之精神，特別是對脆弱群體，如協助高碳產業的勞工進行公正轉型，協助增加其綠色就業的職能等、又如因淨零轉型而致生活成本增加之中低收入家戶等保障。
（二）為使碳費費率與課徵對象之範圍，能夠有效達成淨零轉型之目的，本草案建議應由行政院成立碳費審議會，依各階段管制目標之期程，具體審酌如全球主要碳價趨勢、本法減量目標達成情形等，擬定碳費預算書。每兩年並應定期檢討，以逐步實現淨零轉型。
（三）碳費收入之紅利分配上，應落實污染者付費與氣候正義之原則，建議刪除院版草案中優先補貼企業進行減量之規範，並強化新增氣候調適行動、公正轉型與公民參與等淨零轉型需用項目。
（四）碳費收入之基金管理上欠缺實質管考之機制，故建議參酌《水污染防治法》就水污染防治費之規定，由氣候變遷因應基金管理會每年製作碳費收取執行績效報告，經行政院核定後向立法院報告及備查，並應公開於中央主管機關指定之網站，供民眾查閱，以強化碳費收取效益之管考與落實公民監督。