黃馨雯／環境權保障基金會專職律師｜2020年3月20日

（台中火力發電廠。圖片來源：C.J. Wang @flickr via CC BY-NC-ND 2.0）

 

 

近日行政院以牴觸中央法規及侵害人民權利為由，宣告台中市政府《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》（下稱生煤自治條例）第3條、第4條及第6條，關於「不再核發生煤、石油焦許可證」、「要求配合空氣品質減少生煤使用比例調整許可證」、「4年內減少40%的生煤使用量」，以及「限縮堆置場所的規範」等條文無效。

但行政院函告的理由實有待商榷。關於抵觸中央法規的問題，我國《憲法》第10章中央與地方之權限及第11章地方制度明白列舉地方之權力，地方自治受制度性保障，中央和地方屬對等的夥伴關係，並非從屬關係，如果屬於地方的權限，中央過度限制，中央反而會構成違憲。

根據《憲法》第118條規定，直轄市之自治，以法律定之。又《地方制度法》第18條規定，直轄市自治事項包含直轄市環境保護。中央為管理空氣污染物，制定《空氣污染防制法》，該法第24條賦予地方主管機關核發、撤銷、廢止許可證的權力，而地方在不牴觸中央法規之範圍內，就環境保護之自治事項以自治條例為因地制宜之規範，是符合《憲法》垂直權力分立的。

本件中央訂了許可證的審查標準和展延條件，以及規範「逸散性粒狀污染物質」的堆置場所。而中市生煤自治條例規定不再核發新的生煤及石油焦許可證、要求應配合空氣品質減少生煤使用比例進而調整許可證、4年內減少40%的生煤使用量、限縮堆置場所的規範，對於人民來說是規範加嚴。

如果今天地方政府是「放寬」中央的標準或「不適用」中央的標準（亦即你就算沒有符合中央法令，我還是核發許可證給你），那就有牴觸的疑慮，但在本質上，「加嚴」沒有問題，若中央「完全」不提供加嚴的空間，就顯有侵害地方自治之虞。許可證的核發、環境保護本來就是地方政府的權力，為達成減媒、減污、減溫室氣體的目的，台中市去加嚴標準，是合乎《憲法》權力分立的。

最明顯的例子，是司法院釋字第738號解釋「電子遊戲場業營業場所距離限制案」，中央只限制電子遊戲場業之營業場所設在離學校、醫院50公尺以上，但台北市、新北市、桃園市分別訂了1000、990、800公尺以上的規定，皆遠超過中央所訂的50公尺，大法官宣告合憲，在解釋理由書中詳細闡述這是地方政府的權力，自治條例為因地制宜之規範，均為《憲法》有關中央與地方權限劃分之規範所許。

因此地方得本於權限加嚴中央規定，今天行政院完全不提供地方加嚴空間，而函告生煤自治條例無效，有侵害地方自治的疑慮。

至於是否侵害人民權利的部分，關於「不得再核發生媒、石油焦的使用許可」，這是向後規範，只針對新申請的對象予以限制，並沒有針對已取得許可證的對象做限制，因此，較沒有溯及既往和信賴保護規範的問題。本件台中市考量國際間減媒對於環境保護的貢獻、並考慮到台中地區有大型使用生煤的污染源，且空氣污染情形嚴重，為保護環境品質，不再核發許可，如果後來新設的事業尚有其他可以期待的替代的能源／原料，在合理的範圍內予以限制，並不會過度侵害人民的權利。

而關於「逸散性粒狀污染物質」堆置場所的限制，如果此是較能保障環境品質，且對於公私場所並不會產生難以負擔的成本，實施上沒有困難，對於權利的侵害輕微，就沒有違憲的疑慮。

至於「根據空氣品質，調整許可證內容，並在4年以內減少40%的生煤使用量」，此涉及信賴保護的問題，其目的為了環境保護品質、降低空污，屬重要公益考量，而且並非直接廢止許可證（中火的情形是4年已經超過60%生煤使用量始廢止許可），侵害較輕微，但如果就單一許可證的調整比例過大，恐仍有疑慮，在此情形，仍要考量生媒和石油焦是否具可替代性而降低侵害。

在中火的個案上，問題更形複雜，除有信賴保護的問題，因中火涉及能源安全的重要公益，且中火是被廢止許可證的，侵害較為嚴重，但另一方面，我們要考量環境保護是重要公益、4年內40%的過渡期間、其他能源／發電的可替代性，以及採用較高技術（最佳可行控制技術、最低可達成排放率控制技術）的可能性（以減少使用量、增加發電效率）等等，綜合這些因素來考量，管制方式是否已經超出合理範圍。

本件事涉及台中市政府廢止中火許可證、環保署撤銷「廢止處分」、行政院函告生煤自治條例無效等，無疑已衍生為政治的煙硝，各個舉動都被外界解讀為政治動機，法律已淪為政治工具，環境品質、能源安全是否有被妥善的考量，不得而知。期待煙硝冷卻後，各界能攜手合作，研商討論出最合適的解決途徑。

 

---

 

原文刊登於蘋果日報蘋評理即時論壇