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【沿著人權,走向淨零】推動奧爾胡斯公約內國法化,落實環境民主

為回應氣候變遷對不利處境群體的人權衝擊,減碳與調適的氣候政策制定及推動過程應該更重視利害關係人以及受影響者的公民參與權利。環境權保障基金會、監察院國家人權委員會和科技、民主與社會研究中心,於11月20日共同舉辦「沿著人權,走向淨零─氣候治理中的環境人權」國際論壇,邀請聯合國歐洲經濟委員會奧爾胡斯公約遵守委員會委員Dr. Thomas Schomerus教授來台分享奧爾胡斯公約(Aarhus Convention)對於保障環境人權的重要性,論壇也規畫三個臺灣脈絡的專題討論,包括國家減碳目標制定程序、都市計畫中的調適以及再生能源選址開發,由臺灣的公民團體、相關政府機關代表及專家學者,共同從奧爾胡斯公約的公民參與程序保障精神,檢視上述主題中的環境決策程序如何能更開放參與,並期許臺灣能夠推動奧爾胡斯公約的內國法化,讓環境決策的資訊獲取、參與機會和司法救濟更獲保障。

氣候變遷引起的極端氣候事件,讓婦女、兒童、高齡者、身心障礙人士、原住民、新住民以及中、低收入戶等不利處境群體,在生存權、健康權、居住權、糧食權、水權等廣泛人權範疇上變得更加弱勢。聯合國亦於2022年7月28日通過決議,肯認享有潔凈、健康和永續環境是一項基本人權,正視了氣候變遷對世界各地的弱勢群體正帶來過去未能預見的人權衝擊。

國家人權委員會陳菊主任委員於開幕致詞時表示,臺灣近年受到極端氣候的影響非常明顯,對農業、水資源、基礎設施都造成很大的威脅,使臺灣的生存成本提高並助長人權危機。2022年行政院制定了國家人權行動計畫,將氣候變遷列入八大人權議題。2023年國家人權委員會也將氣候變遷納入中程策略的計畫,尤其重視氣候變遷對不利處境群體的影響,以及如何推動公正轉型。奧爾胡斯公約重視人民在環境決策的過程中,有了解事實真相、參與決策,及司法救濟的權利,雖然臺灣尚未成為奧爾胡斯公約締約國,但奧爾胡斯公約的三支柱,即資訊公開,人民參與,司法救濟,仍然可以成為臺灣參考與借鏡的對象。

歐洲經貿辦事處經貿組組長邵恩博 Christoph Saurenbach則重申環境保護與人權的連結非常重要,歐洲自詡為對抗氣候變遷的先鋒,無論歐盟選舉結果如何都不會改變其成為環境政策領導者的決心,歐盟的綠色新政將會持續推動。

全國律師聯合會環境法委員會張譽尹主委以自己作為律師親身參與的兩個臺灣環境爭議個案,說明奧爾胡斯公約精神所揭櫫的資訊公開與公民參與,在臺灣仍然有待落實。

聯合國歐洲經濟委員會奧爾胡斯公約遵守委員會委員Dr. Thomas Schomerus教授從擔任奧爾胡斯公約遵守委員會委員的經驗說明,奧爾胡斯公約是一項約束締約國在制定與環境相關的決策時,必須於決策程序中確保利害關係人及公民能夠獲取相關資訊,並且能夠在決策中參與表達自己的意見,同時能夠在權益受到侵害時透過司法途徑尋求救濟。他強調奧爾胡斯公約是聯合國在落實環境民主的一項大膽的嘗試,公約揭示了公民社會如何自由地取得資訊,能夠參與環境程序,能獲得司法救濟,資訊公開、決策參與和司法近用,就是奧爾胡斯公約的三大支柱,臺灣即便不是聯合國會員國,也無法締約,但可以嘗試將公約內國法化,用公約施行法的方式將奧爾胡斯公約落實在臺灣的環境決策上。他也同時強調,與環境相關的決策並不限於環境影響評估,甚至於國會通過的法律也可能成為標的,也應該有機會讓公眾獲取資訊和參與。

減碳目標及公正轉型專題

報告人環境權保障基金會黃馨雯律師指出臺灣在減碳目標的制定程序中,主管機關環境部於減碳目標草案內容的資訊公開,應盡力做到於公聽會程序開始前30天能夠公開氣候變遷因應法施行細則第5條第1項所列相關資訊,才能讓公民在具備更多知識與資訊的前提下,對於減碳目標草案能提出更好的意見。她也指出環境部在制定第三期階段管制目標的時程上,有違反法律規定目標應於兩年前提出的疑慮,以及氣候變遷因應法未訂定公民訴訟條款,並未保障公眾對於國家階段管制目標不足時,提起司法救濟的權利。

國家人權委員會田秋堇委員指出,將奧爾胡斯公約內國法化會是一項重要的契機,該法能夠作為公民團體與政府部會之間溝通的重要指引,就像兒童權利公約也是在有了公約施行法後,就成為討論與溝通相關議題時的重要參考。

環境部氣候變遷署黃偉鳴副署長重申環境部在制定減碳目標時,已於公聽程序前依法公布相關資訊供民眾參考,也強調之前提出2030年提出減碳目標24正負1的目標雖然外界多不滿意,但這個目標的積極度相較亞洲鄰近國家僅遜於日本,同時目標要能夠落實更重要。

國家發展委員會社會發展處張富林處長說明,之前會由國發會公布減碳目標而非氣候變遷因應法主管機關環境部,是因為當時蔡英文總統期待國發會能從國家整體發展的觀點發展淨零戰略,同時結合減碳目標,因此才會由國發會宣布,目前正在檢討淨零十二項關鍵戰略的執行狀況。而國發會主責的公正轉型,目前也改為要求各部會在檢討關鍵戰略時,也必須一併考慮到公正轉型議題,並提出方案,再由國發會彙整。

以人為本的都市計畫調適專題

報告人環境法律人協會秘書長郭鴻儀律師指出,國際上行之有年的「以自然為本」(Nature-based solutions)概念,其實與以人為本的概念有一部分的符合,有許多國際案例中,運用計畫法規增加城市中的水域、綠地和保存風廊,最終都有助於居住在城市住民的調適。但他也強調,兩個概念仍有部分的衝突性,例如對私有財產權的過度主張和保障,可能與空間規劃上安排調適方案的公益上對立。

臺灣大學國際學院防災減害與韌性學程石婉瑜副教授則指出,全球其實都面臨對氣候變遷災害的高風險暴露地區辨識與因應的腳步跟不上城市擴張的速度,增加了面對調適的難度,即便在已開發國家也面臨嚴重挑戰。她並提出「不當調適」這個概念,意指為了推動調適政策保障社會多數人免於災害,卻因此犧牲少數不利處境群體的權益,例如過去為了台北盆地的防洪疏洪,對於社子島所做的禁限建以及對二重疏洪道地區既有聚落的拆遷,未來應該避免。而隨著都市擴張日益加劇的都市熱島效應也可能與不利處境群體的聚居處重疊,讓弱勢承擔更嚴重的高溫衝擊,是需要留意的問題。

內政部國土管理署徐燕興副署長從臺灣都市計畫法制發展借鏡德國、美國與日本等多國經驗談起,但面對淨零的挑戰,臺灣除了綠建築、節能標章跟低碳標章等建築管理層面的設計之外,還需要從社區規劃師或是以人為本的機制連結從建築到社區與地方,並建構一套淨零取向的都市設計準則。而公寓大廈的自治管理會是都市計畫治理結構中最基層也最基本的重要環節,如何落實到這個層面並不容易,社會還需要努力。

綠能雖好,社區參與不可少專題

報告人主婦聯盟環境保護基金會吳心萍主任以該會與關渡國中合建的屋頂太陽能電廠說明公民電廠的概念,呼籲政府應參考歐盟,歐盟目前有八千至九千家的公民電廠,推估到了2050年,有45%的再生能源是由公民持有。2019年5月歐盟正式通過全歐洲共享潔淨能源包裹法案,要求公部門要加速再生能源社區的建立,並將公民置於能源轉型的核心。在政策設計上鼓勵公民能夠參與再生能源電廠建置,她並且藉兩個微水力公民電廠失敗的案例,說明已經有積極參與的公民社群,卻因為政府在水權和招標制度上的不合理設計而無法推動。

報告人台灣環境規劃協會陳郁屏秘書長則從一則太陽光電的業者心聲報導出發,說明臺灣的地面型太陽光電申設過程中既對缺乏對廠商的支持,也排斥公民的知情參與,政府參與的程度不高,導致廠商都是各憑本事來取得地主與政府的同意,其中廠商可能會承擔惡性競爭的風險,也會有動機盡量避免民眾參與減少爭端。而這都是源自政府公權力在其中缺席。她並舉布袋鹽田光電設置案中政府、業者、研究單位與在地生態社群共同達成的良好治理範例,以及屏東縣養水種電專案中縣政府的積極介入為例,強調政府在再生能源選址過程中還有很大的空間需要補位,若繼續讓廠商單獨做為選址中最主要的角色,再生能源發展難以走遠。

經濟部能源署李君禮副署長強調公民電廠的獎勵機制在2019年建立,但成效並不亮眼,原因之一可能在於公民電廠不是高獲利的投資和產業,加上臺灣電價相較歐洲較低,從經濟誘因吸引人民投入的難度較高。他也同意目前僅要求廠商在案場施工前才舉辦地方說明會太晚,未來應該有所調整。

農業部漁業署養殖漁業組陳文深組長強調農業部對於漁電共生仍以養殖為本,綠能加值為發展原則,說明自從七股光電爭議後,經濟部和農業部在台南七股、嘉義義竹成立在地工作站,由中央駐地為地方政府提供支援。未來也在規劃和當地的漁民團體和養殖團體合作,以團體的力量和光電業者簽合作意向書,協助光電業者和漁民做討論,要求未來的養殖漁民,要全程參與案場規劃設計,讓案場能夠符合漁民養殖操作所需要的空間規劃。

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