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【會後報導】以卡大地布自訂之部落章程及部落成員辦法談原住民族自治

台東縣政府曾規劃,在卡大地布部落傳統領域的知本濕地,開發太陽能光電區。此案縣府已與廠商盛力公司解約,但過程中由公所代行召開的部落會議,產生委託投票、非卡大地布族人亦可投票等問題。

 

反對現行侵害部落權益的諮商同意辦法,卡大地布部落在今年(2022)7月修正部落章程,並公布部落成員認定辦法,欲一步步拿回部落的自主權;8月31日,卡大地布部落、原住民族政策協會、環境權保障基金會共同召開座談,討論原住民族走向自治的想像及實踐。

 

知本光電爭議

卡大地布部落代表呂宏文表示,台東縣政府於2018表示要蓋光電,未給族人討論、思考時間就招標。盛力公司得標後,黑手開始深入部落,如找部分部落族人擔任「顧問」,造成部落內部分裂,這些人會以部落代表自居,也曾碰上族人自行召開會議選主席,否定部落領袖拉罕的存在。

依《原基法》,此案開發須部落同意,盛力公司依照《諮商同意辦法》,申請公所代行召集部落會議,諮商同意於2019年6月1日通過;部落認為此結果並非是部落決議,而是中華民國政府透過諮商辦法,所創的外在決議,三大家族拉罕提起部落會議無效、撤銷籌設許可的訴訟。

 

環權會律師黃馨雯表示,此次部落會議有四大問題。第一,誰有權投票。諮商辦法讓居住在部落範圍內,所有的原住民都能投票,嚴重侵害卡大地布族人對傳統領域的決策;第二,家戶代表制。《諮商同意辦法》要求每戶一票,且只有戶長有投票權,跟部落傳統決策機制有違,部落傳統是拉罕帶領討論並形成共識,若有衝突,也是拉罕做出決策。

第三,代行召集制度。根據《諮商同意辦法》,部落收到通知超過兩個月,申請人可以請當地公所代行召集會議。這種作法違反部落意願,且只給兩個月就一定要結論,嚴重侵害部落自主權;第四,委託投票。委託投票制度在法律中沒有規範,是原民會透過個別公文、書函所創設。就算要採類推方式,部落會議類似主關機關權力,要類推應也是採公法的直接投票。

黃馨雯說,卡大地布從知本光電案,認識到現行《諮商同意辦法》的問題,開始重新反思國家法令和部落文化間的競合及衝突關係,進而嘗試回覆及建構符合傳統的部落規範;呂宏文說,部落在這過程中,看見傳統文化被縣府、廠商踐踏 ,部落自己的決策機制未被政府接受,部落才動念修改章程,透過此事跟政府溝通。

 

卡大地布部落章程與部落成員認定辦法

 

卡大地布部落修正的部落章程,就此次爭議的代行召集、誰有投票權等爭議,都有相關規定。黃馨雯說,章程否定代行召集,開會要三大拉罕共同指示、部落主席認為有必要,再經部落幹部會議決定。而要通過議案,須部落會議出席且表決權的人,過半數同意,議案才能通過,這是宣示人人有投票權,並採相對多數決。此外部落會議通過的決議 ,要三大家族拉罕共同認可才能生效,這樣才能兼顧拉罕文化和個別族人表示意見的權益。

 

黃馨雯也指出,部落不認同侵害部落的《諮商同意辦法》,章程有直接規定,《諮商同意辦法》部分條文不適用於本部落,其他有違反憲法、《原基法》的條文,同樣不適用。若章程與《諮商辦法》、原民會函釋抵觸,優先適用本章程。

 

呂宏文說,在政府法令中,決定部落事務的人叫部落主席,但部落傳統領袖是拉罕,不是部落主席,這造成現在很多部落,出現主席跟頭目意見不一致的情況,成員不知道該怎麼辦。卡大地布新修的章程,則將拉罕訂為當然部落主席,避免部落出現兩個頭。

 

呂宏文說,章程也將傳統幹部列為部落幹部,過去部落傳統決策機制有分階層,如青年會、中壯年會、婦女會,成員意見會反映給會長,會長再反映給拉罕。現在章程則將傳統幹部列為部落幹部,加上八名拉罕推薦的現代幹部(處理中華民國行政事務),傳統幹部維持傳統,跟中華民國說,這個才是部落的遊戲規則。

 

關於部落成員認定辦法,呂宏文說,民事庭時,法官問部落沒有名冊怎麼通知,但我們知道某人是族人,只是在法律上沒辦法,所以卡大地布制定部落族人認定辦法,透過血統、認同兩大原則來認定族人;黃馨雯說,成員第一條是要有血緣關係,其他則包含結婚、收養及特殊原因。 有血緣但有爭議,送拉罕認定,其他方式,也要送拉罕認定。

 

呂宏文強調,卡大地布做這些,就是說我的傳統領域,我要自己決定。他說,未來部落還會制定傳統領域使用辦法,連族人都要按照這個辦法使用傳統領域,還會有自己的戶政系統,跟中華民國系統串接;另外會有部落財稅、資源分配的辦法,以及部落公務體系的規劃,這些現在都還在討論。

 

呂宏文說,部落是被逼的,不做這些,無法跟中華民國溝通,呼籲全台原民部落好好思考,什麼才是符合部落、族群的部落章程,比如說排灣族階層 ,是否融在章程裡面,卡大地布做的會不會被中華民國接受不知道,但部落知道一定要這樣做,不然部落永遠會在中華民國的制度下挫敗。

 

自訂章程的法律衝突、111年憲判字第4號

 

關於《諮商同意辦法》與卡大地布章程的關係,東吳大學法律系教授胡博硯說,依照《諮商同意辦法》法條,部落決議違反法律無效,但無效怎麼認定、誰來認定? 這是決定什麼無效? 到最終,這可能是訴訟的問題,並可能將《諮商同意辦法》推往憲法訴訟。當原民會無法認定時,就把他拿到憲法法庭中,直接挑戰他。

 

原策會理事長陳旻園說,憲判字第4號要求兩年內,身分認定要回歸個別族群。《原住民身分法》立法時,已規定跟認定不同,原民身份只是特殊待遇,現在憲判字4號,又表示身分認定要回到族群本身,這是原民身分回到族群本身認定? 還是認定族人跟是否有原民身份是兩回事,採取雙軌制?

陳旻園說,現在有族人身份是登記族群不明,也有搬到都會地區的、回不去的,若身分認定要回到個族群的機制, 該如何操作?比如說,如果他是卡大地布族人,並取得原民身份, 諮商同意他才能參與,並享有特殊國民待遇? 還是兩者分開,族群認定歸認定,特殊國民待遇又是一回事?

 

胡博硯則說,在憲判字4號後,誰需要扶持是要需要討論的。他指出,現在加分是原住民之間競爭,這同樣會有資源差距問題,如台北、台東原住民,扶助措施應有不同。憲判字4號後,要將優惠差別待遇,找出真正需要的,才能讓不同的人在起跑線平等,不是有人起跑線本來就比較高,還要給他加分。

 

胡博硯指出,憲判字4號開啟了一個空間,他對於原民身分認定的部分,可能尊重各原住民族自主決定,他在旁論中說,尊重原住民族的自決決定,但這是部落,還是族群的自決決定?  最重要的,是部落可以同意什麼事,有這個空間,就有自治存在,諮商同意範圍可能要變大,不然僅強迫大家走現在這制度,就不能算是自治。

 

原民會、原住民族自治

 

師大地理系副教授汪明輝指出,原民會承認16個族群地位,所以叫原住民族委員會,這符合聯合國相關規章,但在形式上符合,實質上卻沒有。在原民會制定時,他想像的是16個族群各自派一名代表,決定台灣原住民族各種政策 ,但後來原民會變成政治上妥協,成為執政者的族群委員。且委員多半無法介入各項政策,真正政策是處長為首的公務員主導,原民會變成跟政黨關係密切,跟族群關係較少。

 

汪明輝說,自治在法律上有、政策目標有,卻沒有實踐。自治在21世紀後,有列為政府的政策方向,只是細節要另由法律訂定,這些自治相關法律,進進出出立院,都沒有通過。

 

但汪明輝也說,現在執政團隊開始明白,八年都沒推自治說不過去,過去他們都說,要先通過土海法、自治法再說,但現在他們從實質開始下手,你需要什麼,  在原民會就有既定的政策跟經費,如你想要民族教育,就有相關經費,政府利用這些經費促成自治。有了這些之後,未來部落再寫自治條例,就綜合這些來寫,寫好後中華民國政府簽署,這才是實質自治,不是無限等法律通過。

 

談到族群與自治的關係,汪明輝指出,族群是一種集體權力, 有主權、自決原則,底下部落都是次級團體,次級團體有自主性,但不等同於族群。現在有很多同意權,都是用部落單位,但部落跟部落合起來,不一定等於族群。比如傳統領域,聯合國承認的,是各部落集合、整個族群的傳統領域,部落只是其中很小的單位。我們現在需要的,是族群內部建構跟重整,才能集合同一語言、文化權力,跟外來勢力「國家對國家」。

 

汪明輝更表示,今天自治沒成,就是我們沒有太在意自治有沒有通過,沒有強的自治自主性。卡大地布部落不是一個族群,是一個部落,但未來可能刺激到整個卑南族自主性。對照魯凱族,他不是說某某部落,都是講魯凱族的部落,之前魯凱族還有宣稱魯凱族傳統領域,最近宣稱要做自主的自治試辦,站在族群角度,如果沒有這麼強烈,就不可能自治,就是等國家規定有什麼福利資源。

 

汪明輝說,可能中華民國資源給太多,族人習慣這種方式,就都不用自治了。在國家體制內談自治,這些福利不是最重要的,現在卻是有資源被殖民同化。生活好,但實質上你除了身份,文化內涵都沒了,如果滿足這樣,就不可能自治。如果族人認識到這危機、文化滅絕的狀況,才有可能自治。但我們好像一直期待中華民國政府對這事做什麼,比較少期待,在自己的自決上能提出什麼自主行動。

 

汪明輝也指出,卡大地布維持抗爭力量值得肯定,但怎麼跟同一族其他部落,形成更大的力量集結,這才可能累積成一個族群的自治力量,只有這樣,才有可能壯大自治自主的力量。

 

胡博硯則說,原民會可以有兩個角色 ,自治者角色或是殖民部會角色。殖民部會角色簡單,如澳洲有原住民事務部,部長到2018才有原民血統,他們扮演的就是殖民部會、行政機關角色, 關係非常清楚,自治是各部落族群自己的事。但原民會定位比較像自治者角色,又有些不上不下,部落對他有期待,但目前體制下他又無法回應部落期待。 

 

胡博硯說,現在《諮商同意辦法》同樣上不上下不下,若真的說要有民主制度 ,部落每個滿一定歲數的族人,都應該可以投票,這樣就可說中華民國就都是這樣, 問題是現在的《諮商同意制度》,夾在不上不下的狀態,無法尊重原有決策機制,又找不出弄目前方案的理由。他認為,《諮商同意辦法》可由原民會畫一個框架,說底線是什麼,其他部分開放,至少有一定部分讓部落自行決定。

 

胡博硯說,自治一定由下而上,但自治也不是放任,國家也要扶持。很多以前的原民政策,是豢養政策,現在升學加分,改成要族語認證,如果連族語都不學,我為什麼要協助你升學。扶植措施就是你同時接受扶持,同時要負擔你作為族群負責傳承的義務,這樣才有用,不然就只是豢養。

 

陳旻園則說,我們似乎把原民會看得太重要,期待他幫我們做什麼 。從1999年新夥伴關係簽署、《原基法》成立後, 族人一直期待行政哪天悔悟、覺醒,而不是像卡大地布,「你不行就按照我的規定」。

 

陳旻園呼籲,回到族群本身,才有真正可能走到下一步,如果族群的規定跟國家政策不合,我覺得就聽我們的,我們的想法不管按照兩公約、憲法增修條文都有基礎,不是都聽政府的命令、規則。應該試試看,走出那條路。
上半場影片連結:https://youtu.be/7Kmv0V9XBtw
下半場影片連結:https://youtu.be/JAuYteZf31w

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