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【聯合新聞稿】政院版氣候法草案民間聲明

2021年8月31日超過70個民間團體聯合在行政院前舉行記者會【氣候緊急挫勒等, 政院修法別再慢】,要求行政院盡速提出修法草案,確保草案中涵蓋民間團體所提出的重要建議方向,擴大2050淨零排放路徑的社會溝通。

  環保署於2020年啟動《溫室氣體減量及管理法》(以下簡稱氣候法)修法工作,在民間數次呼籲加速修法的壓力之下,行政院終於在今日通過政院版本氣候法《氣候變遷因應法》的審查,接下來將進入立院進行排審。

  《溫室氣體減量及管理法》自2015年施行至今,缺乏更上位的行政統籌協調機制、各部會權責不清、缺乏碳定價制度、減量和調適的科學基礎與公民參與機制不足等問題,顯示現今使用的氣候政策工具成效不彰。自2020年底關心氣候法的公民團體與立委合作提出《氣候變遷行動法》修法版本,同年環保署啟動氣候法修法,各黨立委至今共提出13個修法版本,並多次就氣候法修法等氣候治理議題質詢環保署長,顯見各界對修法有極大共識。

  我們肯定此次修法將2050淨零排放目標入法,且新增碳費、效能標準等減量工具。但是,此次政院版本氣候變遷因應法仍有幾點不足之處,以下將就政院版氣候法草案提出民間之五大建言,呼籲立法院各黨立委納入民間團體建議,以利後續台灣強化氣候治理政策,加速達成淨零排放目標。

一、拉高氣候治理層級,確立部會權責

  過去台灣氣候治理最大困境是中央缺乏有效的跨部會協調機制,造成各部會相互推托權責,難以有效推進氣候政策。目前行政院以「避免新增組織疊床架屋」之由,提出以舊有的行政院國家永續發展委員會作為最高層級的協調單位,然而,若此協調單位早就存在,為何無法有效發揮協調作用,正是因為現行永續會專業能力不足、欠缺行政量能、無實質權力等限制。民間團體認為,應建立行政院氣候會報,由行政院長作為召集人,邀集各部會首長、學者、民間團體參與,並賦予該會報充足人力、行政資源統合、機關考核之職權,方可建立完整的氣候治理機制。

     而要解決各部會之間權責不清、相互推託責任的問題,也應於母法內明訂各部會之權責。然而目前政院版草案中,部會權責分工僅於說明欄中註明,我們認為應將部會分工寫入母法內。我們肯定此次修法草案,除了納入經濟部、交通部、內政部等與能源、工業、運輸、住商四大排碳部門直接相關部會之權責,也考量了如科技部、教育部、金管會、海委會、農委會等部會之分工原則,實現部部皆是氣候部的精神。然而,還是有幾點缺漏,如財政部應負責推動溫室氣體減量財稅制度,或是較為新興的議題如公正轉型,目前尚未有明確分工。

二、碳費設計須具充分減碳強度落實氣候正義

  不應該僅將碳費視為達成減碳的政策工具,而應落實污染者付費以及氣候正義之精神。排碳所造成的氣候變遷衝擊,除了是直接的自然實體風險,如極端氣候、熱浪、糧食危機等造成生命、身體、財產等權利侵害外,邁向淨零過程中亦產生轉型風險,如高碳產業轉型的勞工權益、再生能源發展所造成的在地社群權利影響,都應是大排放源不容忽略的責任。再者,排放貢獻與氣候變遷衝擊、調適能力通常不具比例性,排放量越高者,亦通常較具調適氣候衝擊的能力,反觀受氣候衝擊最脆弱的群體,其排放量的貢獻反而較低,故導致氣候不正義的情況。政府在以導引民眾和企業邁向淨零轉型的同時,應考量碳費用途是否符合氣候正義,優先給予易受到氣候變遷衝擊的脆弱族群,或對氣候變遷影響程度小、缺乏資本轉型的小型企業,公允分配資源以反映企業對氣候變遷責任大小,而非讓資源再次集中於排碳大戶,使其逃避本應付出的減碳投資。

  據此,碳費的規範設計上,應有更公正的思考,包含費率設計上,也應確保碳費能定期提升,對準國際淨零目標下應有的碳費水準(2030年時每公噸3000元)。因此應於條文中加上「落實將溫室氣體排放所造成之環境及社會成本內部化」與「碳費之費率應以可帶來具體、有效之減碳成果為原則,並每年定期審酌、逐年提升」。至於允許產業提出「自願減量專案」與「自主減量計畫」,必須分別嚴格審視減量額度的使用與實質減碳的效益,避免排放源迴避減碳責任。最後,碳費收入的分配上,也應重視調適、公正轉型與公民參與的需用,以完整體現具備公正碳價規範的要素。最後,考量到碳費受限於特別公課的限制,政府應明確「碳稅」規劃的時程,拉高治理的層級。

三、考量人權衝擊以自然為本與社區調適策略為優先 

  享有永續環境已是基本人權,兩公約中也規範了國家應維護的權利清單,然而氣候變遷下人權正受到前所未有的衝擊,人們可能因其性別、種族或階級,而在面對氣候變遷時容易受到較大的影響,成為「脆弱族群」。民間團體呼籲政府在政策規劃上,除了依據氣候變遷科學研擬外,更應定期評估不同族群人權受氣候變遷衝擊情形,才能發展符合多元需求的相關政策:如原住民因與自然環境的高度連結,文化權在氣候變遷下有較高風險受到侵害。同時,為避免在推動本意良善的政策過程中造成人權侵害,政府也應妥善評估並減緩政策造成影響,在公正轉型推動上,應儘速比照蘇格蘭公正轉型委員會,成立跨部會公正轉型工作小組,研究各國案例與台灣本土的衝擊評估,提出具體行動方案。

  本次修法新增之調適專章,雖提及應建立社區在調適中的角色,但相關工作如要順利推行,政府除需完備前述人權衝擊評估,也應提供涵蓋適當範圍之降尺度評估,如各地區濕度、溫度條件面臨何種氣候變遷影響,加上在地社區賦權,才能發展以社區為本的調適方案。以自然為本的解決方案,除了在此次草案中終於以碳匯名稱出現,民間團體也呼籲應在調適政策中充分發揮其功能,如沿岸藍碳生態系能夠抵禦強浪和暴潮、林地能夠調節水資源等,整合氣候和保育政策,才能夠發揮減緩、調適和提高生物多樣性綜效,並長期提升氣候韌性。

、氣候治理不遺落任何人,強化地方治理,資訊公開全民參與

  由下而上的公民參與機制和地方政府的氣候行動,有助於氣候變遷政策的討論與推動,強化地方治理,除了現行的縣市政府氣候治理委員會,應增設12職等以上高級文官擔任縣市首長氣候顧問,協助縣市首長統籌整體城市氣候治理規劃。另外,從歐洲數十國到韓國,都組成氣候公民大會、擴大公民參與,作為氣候政策規劃的依循;反觀台灣,無論是第二階段管制目標與行動方案或2050淨零路徑,都僅開放十分有限的公民參與,目前在氣候政策的公民參與機制上遠遠落後國際。此次草案中多處新增「邀集中央及地方有關機關、學者、專家、民間團體舉辦座談會或以其他適當方法廣詢意見」條文,然而過去不透明的意見徵詢仍有可能再次發生,因此民間團體呼籲階段管制目標訂定應以較嚴謹的聽證程序進行,調適和減量執行除公開報告外,也應定期舉辦公聽會,納入利害關係人的參與、讓公民更深化在政府決策的過程中,才是健全氣候治理的正確之道。

、公民參與氣候管制,訴訟條款並肩同行

  環保署多次對外溝通的過程中,對於氣候公民訴訟的納入始終持保留態度,直到去年年底的氣候法修法研商會中,在各方追問下仍輕描淡寫回應會帶回去研擬,氣候公民訴訟似乎始終不在行政院版草案的討論當中。然而氣候訴訟已經是世界趨勢,如荷蘭環境組織Urgenda全球第一個NGO協助政府推動氣候變遷政策的經典案例;抑或德國2021年聯邦憲法法院,判決德國政府對於制定2031年至2050的減量目標過度消極等,許多國家都已有人民勝訴的案例。

  事實上,對於國家行政的不作為,我國立法者也訂有許多環境公民訴訟條款,包含:環境影響評估法、空氣污染防制法、土壤及地下水污染整治法、水污染防治法、海洋污染防治法、廢棄物清理法……等。然而,以「溫室氣體減量」為主要目的之一的氣候法與上述法規相同,都在管制污染排放源下足苦工,我國過去其他環境規範,也沒有因為增訂了公民訴訟條款,造成行政機關或法院頻於應付公民訴訟的情形,行政院卻將氣候法置身事外,不願納入公民以訴訟監督行政怠惰的可能性。

 

聲明團體:

環境權保障基金會、地球公民基金會、綠色公民行動聯盟、台灣環境規劃協會、主婦聯盟環境保護基金會、環境正義基金會、台灣青年氣候聯盟

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