談空污總量管制與許可證制度 以美國潔淨空氣法為比較
文／楊沛為 環境權保障基金會實習生、耶魯－新加坡國立大學學院
《空氣污染防制法》修正草案於今年六月在立法院完成三讀，並依總統命令於八月三日起正式生效。本次修法針對移動污染源嚴加管制標準，意外引起對空污總量管制區中移動污染源減量可用於固定污染源增量之爭議；另一重點即固定污染源許可證申請及核發過程的資訊公開。對此，本文將比較現行空污法內容與架構相似的美國《潔淨空氣法》（Clean Air Act，以下簡稱CAA）在法規要求以及執行面上的同與不同，並藉此探討未來臺灣訂定子法時所將面臨的挑戰與應對措施。
《潔淨空氣法》第四章立法背景及簡介
美國的CAA於1963年即正式入法，共分六章。本文將集中討論與總量管制相關的第四章 Title IV酸雨防治計畫（Acid Deposition Control）和第五章 Title V許可證制度（Permits）皆於1990年老布希（George H.W. Bush）總統任內大規模的修法時才新增。
第四章的酸雨防治計畫以消減燃煤發電廠所排放的二氧化硫（Sulphur Dioxide, SO2）及氮氧化物（Nitrogen Oxides, NOx）為目標，試圖透過建立排放權交易制度以控制酸雨——其產物便是當時第一個大規模的總量管制（cap-and-trade）制度。在以CAA作為母法的情況下，美國在1990年之後在地方和聯邦層級皆建立了不少規模不一的總量管制計畫（見圖一），其中南加州的區域清空誘因市場（Regional Clean Air Incentives Market，以下簡稱RECLAIM）為歷史最悠久也最成功的案例，亦時常為國內制度設計的參考範例。本文也將以此計畫作為兩國總量管制制度之比較。
圖一 美國總量管制經驗 資料來源：作者自行彙整
《潔淨空氣法》第五章立法背景及簡介
而第五章在美國環境法的歷史上亦有顯著的地位。在1990年之前 ，較完整的污染源設置與操作許可證的概念基本上只存在於水污染防治的相關法規中；即便部分機具已需要主管機關認可才能使用，但每個州的規定不一、制度凌亂。假設一廠要操作十個需要許可證的設施，該廠有極大的可能會需要申請十張不同的許可證。但有了第五章的法律框架之後，即便各州仍有各自獨有的規範，但整體框架全國一致，且一廠僅需一張整合所有設備及主要污染物[註1]的許可證，甚至連第四章的酸雨許可也合併至同份許可當中。換言之，1990年新增的第五章其重要性就在於整合當時既存的不同規範並建立一個適用於全國的許可證核發、審查及監督機制。
總量管制制度比較
如上述，臺灣在總量管制的制度設計上時常以南加州的RECLAIM 計畫作為主要參考依據，故本節討論重點將放在 RECLAIM 上。RECLAIM 有別於美國其他總量管制區的地方在於移動污染源及固定污染源排放額度的轉換。而我國有關移動污染源減量作為固定污染源增量抵換來源，早在民國87年空污法引進總量管制制度即已規範，卻在此次修法過程中引起爭議，其中主要的爭論點在於廠商得以出高價購買污染額度，持續迫害環境，反觀民眾代步的工具卻要被加嚴管制。
多數總量管制制度主要有兩大面向，一為從上而下的「命令與控制」（command and control），即各產業的各工廠應遵守的排放濃度標準等規範；另一則為包含排放權交易制度的經濟誘因(economic incentives）。換言之，總量管制並非完全仰賴自由市場的機制，導致大財團能夠透過購買大量排放權而為所欲為。反之，總量管制的概念是藉由自由市場的遊戲手法，將排放污染物的行為轉換為各廠額外的外部成本，並且透過「命令與控制」的規則迫使廠商包括「最佳可行控制技術」（Best Available Control Technology，簡稱BACT）和更為嚴格的「最低可達成排放率」（Lowest Achievable Emission Rate，簡稱LAER）在內的各種措施。
以1990年代中期上路的RECLAIM 為例，當時既存固定污染源必須採行BACT、新設及大型廠商則必須遵循LAER。正因由於新設固定污染源需遵照LAER，在各廠之間交易和抵換的過程中便能達到相當程度的汰舊換新。至於移動污染源與固定污染源排放量的轉換同固定污染源間的抵換，僅限於氮氧化物（NOx）與硫氧化物（SOx）。抵換的匯率則依據各移動污染源的使用年限、狀態等而不一，且並非常態——大多數的交易與抵換仍限於固定污染源之間。
圖二 RECLAIM總量管制交易制度 資料來源：作者自行彙整
固定污染源許可證制度比較
（一）許可證申請及審查程序
圖三 美國固定污染源許可證申請程序 資料來源：譯自 “The Proof Is in the Permit” (Powell, et al. 2000)
簡述一下美國空污許可證的申請過程。首先，欲申請許可證的廠商必須附上一份完整的申請書，當中主要包含製程及主要設備說明、遵循計畫書（Compliance Plan）及時程表、產量、燃（物）料使用量說明、空污防制設施說明等，與臺灣現行規定相去不遠，惟在美國以上提及的所有資料在上繳地方主管機關後都必須公開。
地方主管機關（通常為各州份環保局）在收到許可證的申請之後，必須先擬定並公告一份「許可證初稿」（Draft Permit），供一般民眾與公民團體於30日內的「公民審查」（Public Review）期間針對初稿內容發表書面評論或舉辦公聽會。
在參考所有評論並做出適當修正後，地方主管機關會再將許可證稿交由聯邦環保署（Environmental Protection Agency，以下簡稱EPA）審核。後者需於45天內決定是否駁回該許可證申請。若聯邦環保署決定駁回一污染源的許可證申請，則地方主管機關必須選擇駁回該污染源的許可證申請或於90日內更改許可證初稿內容並再度走過公民審查與EPA審查的程序。
即便地方主管機關與EPA一致同意核發許可證，先前於公民審查中曾發表過書面評論的民眾與公民團體仍可於60日內提出撤銷或重審許可證的請願。在任何情況之下，只要聯邦環保署決定不駁回一許可證申請，請願者皆可以「不合理的駁回請願」(improper denial of petition) 為由向聯邦環保署提告。
綜觀以上美國現行的許可證申請與審查制度，潔淨空氣法（Clean Air Act）明確地授權公民在事前、事中到事後都能適時介入空污許可證的權利。僅管這套公民參與機制的執行效果因州而異[註2] ，也非常容易受到中央執政當局施政重心的影響[註3] ，但在空污防治相關法律中納入保護規範、賦權於民的做法和精神仍值得臺灣在未來擬定子法時參考。尤鑑於目前臺灣「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第十六條的審查及核發程序僅針對申請後的書面審查和試車時程有明文規定，並無保障或鼓勵公民參與的措施。此次空污修法雖已明文納入許可證申請以及固定污染源停工後恢復試車必須將相關申請資訊公開供民眾陳述意見作為審查之參考，仍有待修訂子法充分落實。
（二）許可證核發後監督機制
參採司法改革國是會議的建議，本次空污法修正條文於第二十四條第三項等處所強調的重點為數據公開：從環境數據到原始資料（raw data）再到監測器材的相關資訊都在母法規定要公開的範圍當中。雖然表面上看似能強化主管機關與一般民眾在許可證核發之後的監督力道，為資訊公開化、透明化的一大進步，但實際上要讓日後實務操作的情況實現立法目的，仍有許多細節需要在擬子法時列入考量。
圖四 美、台固定污染源許可證核發後審查機制比較 資料來源：作者自行彙整
從上圖能看得出來，台美在核發許可證後對各廠的審查機制有著相當顯著的差異，其中最關鍵的或許就在於是否附上原始資料。若以臺灣本次修法「落實民眾知的權利，以利共同監督及全民參與」的目的為標準，美國的模式或許較現行的規範更能實現這個目標。
圖五 美國Connecticut康乃狄克州季遵循報告 SAM樣本 資料來源：康乃狄克州環保局
在不需附上原始資料的情況下，美國不論是季報或是年度遵循鑑定皆簡單明瞭，僅需指出該監測時段是否曾發生任何異狀即可，惟有故障情形時才需另外附上詳細數據及說明。每份遵循鑑定報告也都必須由公司主管鑑定其真實性，以預防廠商謊報實際排放狀況。反之，在臺灣雖公開原始數據，在缺乏資訊消化轉譯，反而有極大的可能造成資訊受眾更多的混淆：畢竟這些沒有實際背景及來龍去脈的數字即便公開供大眾瀏覽，多數人仍沒有辦法及餘力將其作為監督廠商的根據。
綜觀以上總量管制及許可證制度等面向，修法後的空污法母法本身與行之有年的美國CAA相去不遠，其中民主化、公開化許多行政程序的企圖亦為值得肯定的第一步。然而，這些理論上與國際接軌、刺激公民參與的立法目的與願景能否化為現實取決於日後各子法修訂的完整性及明確性。以許可證核發後的審查機制為例，若只純粹要求廠商提供原始數據以及檢測當天資訊，審查過程的相關文件即便公開可能無法增進公民監督的強度。如何在子法中具體的把總量管制的遊戲規則列出、保障民間團體在許可證審核過程中參與的權利、並有效地要求廠商遵循法規仍為臺灣決策者、公民團體、以及國人日後共同面對的課題。
註解：
(1)主要污染物的認定標準為：(a) 任何在一年內排放或有潛力排放超過100頓的固定污染源, (b) 任何在一年內單一有害空氣污染物排放超過或有潛力超過10頓的固定污染源，或（c）任何在一年內有害空氣污染物總量超過或有潛力超過25頓的固定污染源。
(2)部分州份資訊不盡公開透明、許可證初稿公告時間難以得知，時常為地方環團所詬病。
(3)歐巴馬政府時期的EPA，尤其在傑克森（Lisa Jackson）任內，經常藉由公民團體的請願駁回固定污染源許可證的申請，而進入川普政府時代以來，普魯特（Scott Pruitt）麾下的EPA則選擇駁回多數請願。
參考文獻：
- 行政院環境保護署。〈固定污染源設置與操作許可證管理辦法〉
- 行政院環境保護署。〈空氣污染防治法修正草案總說明〉2018/05/25檢索。
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- Powell, Keri, et al. “The Proof Is in the Permit – How to Make Sure a Facility in Your
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- “Title V Semi-Annual Monitoring Report”. PDF. Hartford, Connecticut: State of ConnecticutDepartment of Environmental Protection Bureau of Air Management ComplianceAnalysis & Coordination Unit.