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變更東北角海岸風景特定區(卯澳、馬岡地區)細部計畫書面意見

文/黃馨雯律師(環境權保障基金會專職律師)

 

一、 海域資源保護區不應變更為遊艇港專用區及港埠用地,本次計畫違反都市計畫法、海岸管理法、土地使用分區管制要點及發展觀光條例等法規,應檢討修正後再行提出,主要計畫已不合時宜,應檢討改進:

(一)、 為保護魚類和珊瑚類級及其他海域資源,應優先劃設海域資源保護區,本次細部計畫違反都市計畫法、海岸管理法及土地使用分區管制要點:

1. 為保護魚類和珊瑚類級及其他海域海類資源,應優先劃設海域資源保護區

按都市計畫法第28條:「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定。」;

海岸管理法第7條:「海岸地區之規劃管理原則如下:一、優先保護自然海岸,並維繫海岸之自然動態平衡。三、保育珊瑚礁、藻礁、海草床、河口、潟湖、沙洲、沙丘、沙灘、泥灘、崖岸、岬頭、紅樹林、海岸林等及其他敏感地區,維護其棲地與環境完整性,並規範人為活動,以兼顧生態保育及維護海岸地形。」;

海岸管理法第12條:「海岸地區具有下列情形之一者,應劃設為一級海岸保護區,其餘有保護必要之地區,得劃設為二級海岸保護區,並應依整體海岸管理計畫分別訂定海岸保護計畫加以保護管理:一、重要水產資源保育地區。二、珍貴稀有動植物重要棲地及生態廊道。三、特殊景觀資源及休憩地區。四、重要濱海陸地或水下文化資產地區。五、特殊自然地形地貌地區。六、生物多樣性資源豐富地區。九、其他依法律規定應予保護之重要地區。」

及變更東北角海岸風景特定區(卯澳、馬岡地區)細部計畫土地使用分區管制要點第9點:「海域資源保護區以保護魚類、珊瑚類及其他海域海類資源為主,區內所有設施之設置及活動應經風景特定區管理機構及有機關之核准。」

準此,海岸地區之管理,應優先保護自然海岸、珊瑚礁,維護棲地與環境完整性,並規範人為活動,如有重要水產資源及動植物,應劃為海岸保護區,於東北角為保護魚類和珊瑚類級及其他海域海類資源則應優先劃設為海域資源保護區。

 

2. 卯澳、馬崗具自然岩岸及豐富珊瑚礁等資源,且卯澳已依漁業法劃設為水產動植物繁殖保育區,其海岸地區應優先劃設為海域資源保護區。

查,內政部營建署委託中華民國綠野生態保育協會《海岸資源調查及資料庫建立案》總結報告指出,新北市貢寮區卯澳灣及馬岡海蝕平台具有自然岩案的海岸地質景觀,且卯澳灣珊瑚礁覆蓋率為貢寮區最高,有50%覆蓋率,馬岡亦有珊瑚礁分布【附件1,頁4-23~24】。

次查,新北市北府農漁字第10142435241號公文,貢寮區福連里至洋寮鼻距岸300公尺之海域為貢寮水產動植物繁殖保育區【附件2】,另可參內政部營建署海岸地區管理資訊網所繪製之貢寮水產動植物繁殖保育區【附件3】。

準此,按都市計畫法第28條、海岸管理法第7條及第12條、變更東北角海岸風景特定區(卯澳、馬岡地區)細部計畫土地使用分區管制要點第9點之規定,政府應優先將具有自然海岸、珊瑚礁等重要水產資源及動植物之卯澳及馬岡地區劃為海域資源保護區。

 

3. 本次細部計畫違反都市計畫法、海岸管理法及土地使用分區管制要點

觀諸本次變更東北角海岸風景特定區(卯澳、馬岡地區)細部計畫(第二次通盤檢討)【下簡稱:本次計畫】,在劃設卯澳灣時,竟是沿著遊艇港專用區和港埠劃設海域資源保護區(本次計畫變更內容編號2及編號3),而將原具有豐富海洋資源之卯澳灣,變更為遊艇專用港和港埠用地,顯不符合上述都市計畫法第28條、海岸管理法第7條及第12條、變更東北角海岸風景特定區(卯澳、馬岡地區)細部計畫土地使用分區管制要點第9點之規定,違反政府應優先將具有自然海岸、珊瑚礁等重要水產資源及動植物為海域資源保護區之原則。

 

(二)、 遊憩活動將會嚴重影響卯澳生態及海洋資源,東管處已將變更內容編號2及編號3之劃設為遊艇港專用區和港埠用地之地區,為「限制水域遊憩活動」之地區,本次計畫顯違反發展觀光條例之規定

1. 實證研究指出,遊憩活動將對海域生態產生衝擊

參墾丁國家公園管理處委託國立海洋生物博物館《墾丁國家公園海域長期生態研究計畫—人為活動對海域生態衝擊之長期監測研究(IV)與環境教育之應用》指出,影響墾丁海域珊瑚礁生態環境主要因素其中之一為遊憩活動,因人為活動彼此相互牽連且共同影響,會造成更大的衝擊。為保育墾丁海域珊瑚礁生態環境,應積極推行各項海洋環境相關保護措施:一、加強珊瑚礁保育之教育宣導,輔導不採捕、珊瑚礁生物或食用珊瑚礁魚類。二、重新檢討與積極劃設推動海洋保護區。三、訂定海上遊憩活動管理辦法。四、落實管理觀光事業有機廢水排放工作與執行取締。五、有效控制海岸之開發。

另外,近年來防曬物質對於海洋生態之影響,亦逐漸受到重視,科技部補助國立海洋生物博物館《海洋新興污染物之有機防曬物質對珊瑚礁魚類生物累積及社會行為影響》之實驗結果顯示,BP-3雖不會造成社會階級 變動,但最優勢階級會表現出較多的威嚇及攻擊行為,並花較多時間佔據遮蔽所,顯示在BP-3暴露下社會結構較不穩固,優勢個體需 要耗費更多精力來維持階級優勢。本研究顯示內分泌干擾物質可能會對社會性珊瑚礁魚類的社會階級結構造成影響。

 

2. 本次計畫變更內容編號2及編號3之劃設為遊艇專用港和港埠用地之地區,為「限制水域遊憩活動」之地區

按發展觀光條例第36條規定:「為維護遊客安全,水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之,並得視水域環境及資源條件之狀況,公告禁止水域遊憩活動區域;其禁止、限制、保險及應遵守事項之管理辦法,由主管機關會商有關機關定之。」,次按交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處,觀東管字第1050300581號公告,鼻頭角及山貂角水域(A區)除後列水域分區範圍另有規定者外,限制僅供非動力水域遊憩活動【附件4】。

準此,根據實證研究,遊憩活動對於海域生態將產生衝擊,然如前所述,卯澳和馬岡地區具有重要之自然沿岸和珊瑚礁等海域資源,應優先劃設為保護區,予以保護,以避免遭受破壞,而交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處亦考量卯澳地區之水域環境及資源條件之狀況,限制該區僅供非動力水域遊憩活動。惟,本次計畫卻變更內容編號2及編號3之地區為遊艇港專用區和港埠用地,顯不符發展觀光條例第36條,及交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處觀東管字第1050300581號公告。

 

(三)、 主要計畫第二次通盤檢討於2000年將本次計畫變更內容編號2及編號3之區域變更為遊艇港專用區,已不符時宜,應再次檢討改進

按都市計畫定期通盤檢討實施辦法第5條:「都市計畫通盤檢討前應先進行計畫地區之基本調查及分析推計,作為通盤檢討之基礎,其內容至少應包括下列各款:一、自然生態環境、自然及人文景觀資源、可供再生利用資源(第1項第1款)。都市計畫通盤檢討時,應依據前項基本調查及分析推計,研擬發展課題、對策及願景,作為檢討之依據(第2項)。」

查,變更東北角海岸(含大溪海岸及頭城濱海)風景特定區計畫(第二次通盤檢討)【如下簡稱:2000年主要計畫】,將本次計畫變更內容編號2及編號3之區域【如下簡稱:系爭區域】變更為遊艇港專用區。

惟近年來,政府對於相關生態資料的調查亦漸趨完備,例如,101年新北市政府已將系爭區域劃為貢寮水產動植物繁殖保育區(北府農漁字第10142435241號公文),即是調查系爭區域之生態資源後,認定系爭區域具有豐富的動植物生態,應予以保護,而交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處,則以觀東管字第1050300581號公告,限制系爭區域之遊憩活動,顯見該區域具有豐富的生態系統,不應進行動力水域遊憩活動。

準此,2000年主要計畫是基於不足的生態背景資料所提出,並未考慮到生態系統及相關動植物恐因遊艇港的設置而遭到破壞或影響。故本次計畫不應再配合「基於資訊不足所作成之2000年主要計畫」作調整,而是應依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第5條,於考量系爭區域的生態環境後,保留系爭區域地區為海域資源保護區。主管機關並應依據最新的生態調查資料,修正主要計畫。

 

二、 本次計畫缺乏關於文化資產的都市設計,且道路拓寬恐影響文化資產之保存,應於檢討改正後,再行提出

按都市計畫定期通盤檢討實施辦法第9條:「都市計畫通盤檢討時,下列地區應辦理都市設計,納入細部計畫:名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區。」及第28條:「整體開發地區之計畫道路應配合街廓規劃,予以檢討。」

查,貢寮區「馬崗漁村聚落」登錄聚落建築群審議案,刻正由新北市文化局審議當中【附件5】,且根據2017年《變更東北角海岸(含大溪海岸及頭城濱海)風景特定區計畫(第三次通盤檢討)》調查之社區聚落現狀,卯澳社區的石頭厝為「就地取材」之最佳典範,石材來自海岸的砂岩,屋架取自後山的竹材,在過去屋頂多以野生茅草鋪成。因此卯澳亦應具有保存為文化資產之潛力。

準此,依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第9條規定,本次計畫應將名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區納入都市設計當中,然綜觀本次計畫全文,相關都市設計付之闕如,再者,本次計畫所揭露之道路系統,將拓寬8條道路,並徵購4公頃之土地,實未考慮到徵購土地並將其設計為道路用地,恐影響土地上百年以上之文化資產,違反出都市計畫定期通盤檢討實施辦法第9條及第24條之規定,應檢討改正後,再行提出。

 

三、 本次計畫通知程序違反法令,主管機關應重新進行公開展覽及舉辦說明會

按內政部66.12.31台內營字第765911號函:「都市計畫之發布實施不僅關係都市之健全發展,對於人民之權益尤為密切,因之都市計畫法特別規定計畫擬定後應辦理公開展覽三十天,並將公開展覽之日期及地點登報週知,任何公民或團體均得於展覽期內向該管政府提出意見,但由於並非人人皆有閱報之習慣,因而未能知道公開展覽之期限及地點,自亦無從提出意見,故往往在計畫依法發布實施後始發現計畫影響本身之權益,致到處陳情關說,徒增都市計畫執行之困擾,亦違背公開展覽之立法旨意,為彌補上項之缺失,應請確實依照下列二點規定辦理。

一、 擬定計畫單位應注意在計畫區內之適當場所舉辦說明會,指派負責規劃人員到場詳細解說計畫之目的、內容及好處、計畫面積廣大者,並應分區舉辦。

二、 擬定計畫單位應印製公開展覽日期及地點之傳單責請村里幹事轉發至計畫區內每一住戶。即以一面辦理公開展覽,一面辦理說明會方式作到計畫區之居民無人不知無人不曉,而且不但能知道公開展覽之辦理,更都能了解計畫之內容及其對本身之影響,換言之,以做到廣為週知為目標。」【附件6】

準此,村里幹事應發傳單至「每一住戶」,「作到計畫區之居民無人不知無人不曉」。始合乎內政部營建署函令之要求。

惟查,本次說明會當中村里幹事表示,公開展覽之相關訊息僅通知「土地所有權人」,並未通知「每一住戶」,按上開函令要求之通知對象為「住戶」,本件村里幹事未為通知,致多數住戶於說明會前,無法事先了解公開展覽之時間和地點,自亦無從提出意見,故本次公開展覽,顯違反內政部66.12.31台內營字第765911號函之程序要件,應於合法通知後,重新進行公開展覽及舉辦說明會。

 

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