文／郭鴻儀（環境權保障基金會專職律師）

 

根據調查，臺灣被列為世界排名第18位的缺水國家。經濟部水利署如是說。

在氣候變遷及極端氣候衝擊下，颱風、豪雨或者長期乾旱，影響臺灣現階段水資源的供給能力。為因應民生及產業用水需求，尤其在產業經不起一日缺水造成的「經濟損失」下，水利署不放棄在臺灣土地上，尋找下一個可能的水庫或攔河堰的開發位址。

雙溪水庫計畫是於1991年，由當時經濟部水資源統一規劃委員會，為解決臺灣東北角雙溪、貢寮、瑞芳、基隆及鄰近地區民生與工業遠程用水需求所提出的開發計畫。1996年，該計畫經環保署第一階段環評，認定雙溪水庫計畫對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環評，嗣後卻因故暫緩進行。2011年，經濟部水利署重啟計畫可行性規劃工作，並於2013年進行第二階段環評，目前已完成二階環評範疇界定。

這個距今26年之久的水庫計畫，似乎重返解當前臺灣水源之渴的處方之一？但著眼於水資源「永續發展」，蓋不蓋水庫或大型堰壩之前，我們還能多想想些什麼？

 

臺灣水資源環境及興建水庫或大型堰壩的難題

依據交通部中央氣象局2017年氣候監測報告，臺灣累積降雨量氣候平均值達2,207.03毫米，遠高於世界平均值973毫米。雖然看似降雨量充沛，但降雨多集中在五、六月梅雨季以及七至九月的颱風季節，且降雨區域不均，中南部地區於冬季幾乎沒有任何降雨。

另一方面，臺灣地形狹長，河川由中央向東西岸奔流，河道短促，水流湍急，河川下切、侵蝕及沖刷作用力強大，加上地質構造年輕，地層屬海相沉積，多為頁岩及頁岩變質的粘板岩，岩石疏鬆，且多斷層帶，地震頻繁，導致臺灣河川單位面積輸砂量相當驚人。在颱風及豪雨季節，臺灣1小時最大降雨量可高達300毫米，1日最大降雨量甚至高達1,748毫米，強降雨所形成湍急水流，挾帶大量泥沙，高濁度非但導致水源無法使用，更造成河川中下游嚴重的災害。

在這樣條件下，臺灣以水庫或大型堰壩作為蓄水設施，首要面對大量泥沙影響水庫本身容量及使用壽命的難題。臺灣水庫目前平均淤積量約為百分之29.5，主要水庫如石門水庫、曾文水庫、南化水庫等淤積率均超過3成以上，白河、霧社水庫更高達6成以上淤積率。全臺水庫淤積總量高達8億立方公尺，但年處理量目前僅有700萬立方公尺。2009年莫拉克颱風前後，水利署各清淤5381萬、7005萬立方公尺，共計1億2386萬立方公尺的淤泥，相當於一座鯉魚潭水庫的庫容量。但清淤速度仍遠不及泥沙淤積速度，既有水庫庫容量持續下降，嚴重影響水庫供水功能。

受臺灣多斷層帶影響，水庫及堰壩本身結構安全受相當大的考驗。大甲溪石岡壩於1999年921大地震中嚴重毀損，影響大臺中地區供水，所幸當時蓄水量不大，未因潰壩造成更大的洪水災害。河川建壩後，產生上游淤積，下游掏刷等現象，如大甲溪流域共有德基水庫、青山壩、谷關水庫、天輪壩、馬鞍壩及石岡壩等壩體，自建壩以來即不斷出現上淤下掏等問題。下游重要交通建設或水利設施如埤豐橋、新舊山線鐵路橋及后豐大橋等嚴重掏空，甚至因洪水而沖垮毀損。每逢豪雨風災，即不斷反覆施工修復，毀損修復、毀損修復，形成另類的工程「永續」。

至此，我們還沒談水庫及堰壩對於河川生態、地層下陷、河口揚塵以及水庫優養化等問題。臺灣河川特性、地形及地質條件不利於興建水庫或大型堰壩等蓄水設施。既有問題造成的社會、經濟成本耗損，我們似乎還沒有能力好好處理，而河川的病情仍持續惡化中。

 

臺灣水資源永續發展

永續發展（Sustainable Development）在1987年聯合國世界環境與發展委員會所發表《我們共同的未來》（Our Common Future）報告係指「在不損及未來世代需求下，進行滿足現在世代需求的適當發展。」2015年，聯合國通過了2030年永續發展議程的17個永續發展目標（Sustainable Development Goals），其中目標6即提到應確保人類享有水與衛生設施的可用性與永續性。包括水質改善、降低未處理廢水比例、提升水資源回收和安全再利用比例、水資源綜合管理、保護並恢復與水相關生態系統、支持強化當地社區參與等。

對照於我國水資源政策推動，以2013年所制定的「新紀元水利施政綱領」為基礎，並以2031年為目標年，重要施政主軸包括流域綜合治水、貫徹水資源總合管理、流域綜合土砂管理、加強海岸防護能力、提高水利科技及行政效能以因應氣候變遷衝擊等。我國水資源政策一方面處理當前用水需求，另一方面可看出水利署對於我國河川整體流域治水及土砂管理的重視。臺灣水資源永續發展，除正視保護恢復河川生態系統外，或可從用水需求量的檢討、以及友善環境的水資源開發利用再思考。

（一） 水資源總量管制
臺灣目前處於人口負成長狀態，但隨著都市化及產業發產需求，總體用水量未因人口減少而下降。在自然環境條件限制下，台灣水資源開發應有合理的總量管制，以避免無上限的水資源開發影響國土安全。2013年「新紀元水利施政綱領」量化目標即提出臺灣天然水資源開發利用水量應限制在年總用水量200億噸。包括保育需水量15萬噸、農業每年總需水量應小於120億噸、生活需水量應小於35億噸，工業需水量應小於30億噸。並分別由地下水每年供給33億噸、水庫水調節52億噸以及河川取水115億噸。其中提到海水淡化使用量達每日50萬立方公尺及再生水使用量達每日120萬立方公尺。

（二） 用水需求量應有所節制
依據2013年「新紀元水利施政綱領」量化目標，2031年應達到人均用水量由每日271公升降低至240公升。但依經濟部水利署統計資料，2016年國人平均每人每日生活用水量為276公升，其中又以臺北市每人每日生活用水量更高達333公升，居全國之冠。人均用水量不減反增，政策上應積極改善國人用水習慣並提升對水資源的重視。另一方面，國內產業應提升節能及節水技術，政府應鼓勵廠商或輔導其轉向低耗能耗水產業發展，配合用水回收、水資源再生技術，降低我國產業用水需求。

（三） 友善環境的水資源開發管理
農業用水雖占我國用水量大宗，但農田用水回補地下水層、形成地層淺層伏流水，具有相當的蓄水功能。依農委會相關調查研究，藏水於農或發展地下水庫概念可改善採取地面水源的相關問題。取用伏流水是水資源開發的另一選擇。目前臺灣伏流水設施，以日本水利專家鳥居信平於1921年於屏東林邊溪所建造的二峰圳，以及1925年在力力溪建造的南和圳最為有名。伏流水是位於河床面以下淺層透水層的流動水，其特性不同於地下水，取用河道下之伏流水，因水質透過自然地層介質過濾較為乾淨，且豐枯水期皆能取得水源，且取水設施相較於全面阻斷的水庫或堰壩，對河道影響較小，具有永續性。

（四） 廢水資源再利用
依據2017年「聯合國世界水資源發展報告－廢水：未開發的資源」指出，目前全球約百分之80的廢水未經過處理就直接排放。在高收入國家約百分之70的城市和工業廢水獲得處理，但處理率在中高收入國家和中低收入國家僅僅只有百分之38及28。低收入國家甚至只有百分之8。該報告指出廢水回收利用，從用水源頭減少污染、廢水收集處理、廢水轉為替代水源，最終將廢水中水及營養物分離回收，取得其他可用資源。非但能改善糧食安全，並在最大限度內減少對人類及環境的危害。我國目前已鼓勵產業使用再生水並提高用水回收率，亦應同時加強在一般城市廢水的回收使用，提升國家總體廢水的再利用率。

正視與環境共生、資源永續及綠色經濟等現下國家治理的重要課題，並隨著觀念和技術演進持續滾動檢討反省。經濟資源取之於自然，環境更是經濟發展的根本基礎，只有確保自然環境的永續發展，才能真正確保人類的永續生存。水庫蓋與不蓋之前，我們還有許多事情必須先做好才行。